S-3.4, r. 2 - Orientations du ministre de la Sécurité publique en matière de sécurité incendie

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2012-09-01

2. Quelques instruments méthodologiques pour une véritable gestion des risques d’incendie par les municipalités

2.1. Le modèle de gestion des risques d’incendie

Le processus de planification devant mener à l’établissement d’un schéma de couverture de risques s’inscrit dans une perspective de gestion des risques représentée par le modèle illustré à la figure 2. Ce modèle constitue le fondement théorique de l’exercice désormais prévu dans la Loi et exigé de chaque communauté régionale. S’inspirant en partie du Modèle d’efficacité en matière de sécurité incendie développé par le Bureau du Commissaire des incendies de l’Ontario après l’adoption en 1997, par le gouvernement de cette province, de la Loi sur la prévention et la protection contre l’incendie, il intègre à la fois les particularités du cadre québécois de gestion de la sécurité incendie et quelques prescriptions, parfois incontournables, contenues dans les normes et les standards les plus généralement reconnus dans le domaine. On y retrouve notamment des références aux normes conçues par la National Fire Protection Association (NFPA), par l’Association canadienne de normalisation, par le Laboratoire des assureurs du Canada (ULC) ou par le Service d’inspection des assureurs incendie (SIAI).

Essentiellement, l’exercice demandé aux autorités municipales consiste dans une analyse des risques présents sur leur territoire, de manière à prévoir des mesures de prévention propres à réduire les probabilités qu’un incendie ne survienne (réduction de l’occurrence) et à planifier les modalités d’intervention propres à en limiter les effets néfastes lorsqu’il se déclare (réduction de l’impact). Ces 3 dimensions – l’analyse des risques, la prévention et l’intervention – forment donc la charpente sur laquelle prendront tantôt appui les autres éléments du modèle. Elles sont complémentaires et interdépendantes dans la mesure où les actions se réclamant d’une seule des 3 dimensions ne permettent généralement pas de contrôler le phénomène et l’impact de l’incendie dans toutes les circonstances. L’établissement d’un niveau de protection contre l’incendie doit donc s’appuyer sur les effets combinés de plusieurs actions.

On aura compris que la finalité du modèle consiste, pour une communauté donnée, à réduire les risques associés au phénomène d’incendie, à la fois en termes d’occurrence et d’impact, jusqu’à un écart jugé acceptable compte tenu de la capacité financière des contribuables et de leur seuil de tolérance relativement à l’éventualité ou aux effets d’un incendie. Cet écart, qui peut être plus ou moins important selon la communauté, est fixé après considération de l’ensemble des facteurs regroupés sous chacune des 3 dimensions susmentionnées. Il est représenté dans le modèle par la portion résiduelle, c’est-à-dire l’écart entre les risques estimés et les effets concrets ou anticipés de l’ensemble des mesures déployées pour leur faire face. Au terme d’une analyse détaillée de tous les facteurs, il appartient à chaque communauté, en l’occurrence à chaque autorité régionale, de déterminer l’importance du risque qu’elle entend assumer dans les diverses parties de son territoire.

Figure 2 Modèle de gestion des risques d’incendie

Il appartient surtout à chaque communauté de décider de la combinaison des divers facteurs contenus dans le modèle ainsi que de l’importance respective qu’elle accordera à chacun, en fonction d’attributs particuliers comme l’étendue de son territoire, la présence de certains risques, sa capacité financière ou administrative, les difficultés d’accès physique à certains secteurs ou les autres limites objectives à l’intervention. Chacun des facteurs composant le modèle concourt de façon distincte à l’atteinte des objectifs de protection contre l’incendie. Certains éléments touchant la prévention ou la détection rapide des incendies vont en effet contribuer à réduire l’occurrence des sinistres ou à abaisser le nombre de victimes tandis que d’autres, en influençant la qualité ou la rapidité des interventions en cas d’alerte, permettront de réduire les préjudices matériels.

Tout théorique que soit ce modèle, son utilisation permet de maximiser l’efficience des actions et des investissements devant être effectués en matière de sécurité incendie. La prise en compte successive de ses différents éléments permet, selon le besoin, d’évaluer ou de pondérer la contribution respective de diverses mesures ou décisions à l’atteinte d’un objectif donné d’amélioration du niveau de protection contre les incendies. Utilisé suivant une approche prospective, cet outil offre aux décideurs, élus ou gestionnaires municipaux, la possibilité de mesurer l’efficience ou le rendement de différentes options s’offrant à eux et reposant sur diverses combinaisons de moyens.1

2.2. L’analyse des risques

La couverture des risques d’incendie – et, par conséquent, l’organisation des différents aspects de la sécurité incendie – ne peut raisonnablement être planifiée pour un territoire donné sans une connaissance préalable de la nature et de l’importance des risques que l’on y retrouve. C’est pourquoi la Loi sur la sécurité incendie (chapitre S-3.4) fait «du recensement, de l’évaluation et du classement des risques d’incendie présents sur le territoire» les premiers ingrédients du schéma de couverture de risques. Plus que toute autre considération, l’analyse des risques contribue à la prise de décisions objectives sur le degré d’acceptabilité d’une partie d’entre eux et sur les mesures à prendre afin de réduire l’occurrence ou l’impact de certains types d’incendie. L’analyse des risques concerne plus particulièrement les considérations relatives:

(1) à la classification des risques;

(2) aux caractéristiques particulières de certains risques et aux mesures d’atténuation;

(3) aux mesures et aux mécanismes d’autoprotection;

(4) aux mesures et aux mécanismes de détection rapide de l’incendie et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie.

Dès que l’on souhaite procéder à une gestion des risques se pose cependant la difficulté de définir ce qu’il convient de retenir comme étant un «risque». Une définition adaptée aux besoins spécifiques de la sécurité incendie se révèle d’autant plus nécessaire que le concept de «risque» sert à des usages variés, non seulement dans ce secteur, mais dans les domaines de la santé, de la sécurité civile ou de la protection de l’environnement, voire dans les milieux de la finance et de l’assurance.

Dans son acception la plus courante, le risque est défini comme «un danger éventuel plus ou moins prévisible». Il va sans dire que la planification de mesures de prévention ou de procédures d’interventions de secours ne saurait se satisfaire d’une définition aussi large, particulièrement dans le domaine de l’incendie où la nature du danger est quand même connue d’avance et où le risque peut, au minimum, être associé à des agents particuliers. Aussi, la plupart des disciplines qui doivent préciser la notion de risque à des fins de planification stratégique ou opérationnelle optent-elles généralement pour une définition intégrant, d’une part, la probabilité qu’un événement donné survienne et, d’autre part, la gravité des effets néfastes qui pourraient en découler sur la santé, les biens matériels ou l’environnement2 . Dans cet esprit, le risque d’incendie devient donc le produit de la probabilité que survienne un incendie dans un bâtiment donné et les conséquences susceptibles de s’ensuivre.

Mais probabilité et conséquences ne représentent encore que des dimensions assez abstraites du risque, dimensions qu’il convient de circonscrire dans leurs manifestations concrètes, idéalement mesurables, propres au phénomène et aux fins qui nous occupent, c’est-à-dire l’incendie. On se rappellera, en effet, que la Loi prévoit la proposition, par le ministre de la Sécurité publique, d’une classification des risques d’incendie. Or, une telle classification ne présentera un intérêt empirique, ou ne sera véritablement fonctionnelle pour les organisations municipales, que dans la mesure où elle pourra faire référence à des phénomènes tangibles.

En accord avec une pratique déjà répandue dans le milieu de la sécurité incendie, il y a lieu, dans cette perspective, de considérer l’usage des bâtiments en tant que paramètre de base. Il faut en effet constater que les plus grandes organisations dans ce domaine au Québec utilisent déjà des méthodes de classification des risques fondées sur l’usage de chaque bâtiment susceptible d’être la proie des flammes, paramètre auquel viennent ordinairement se greffer quelques critères relatifs au nombre potentiel d’occupants, au nombre d’étages, à la superficie totale du bâtiment et à la présence de matières dangereuses. Bien que ces méthodes puissent donner lieu à un nombre variable de catégories de risques, elles présentent l’avantage, sur le plan de l’intervention, de permettre une estimation de l’ampleur des ressources (personnel, débit d’eau, équipements d’intervention) à déployer lors d’un incendie.

De manière générale, il ressort de ces classifications que les infrastructures de transport et de services publics ainsi que les bâtiments détachés ou semi-détachés, de 2 étages ou moins, affectés à un usage résidentiel, constituent des risques faibles, nécessitant le déploiement d’une force de frappe minimale en cas d’incendie. Se retrouvent dans une catégorie intermédiaire et sont assimilables à des risques dits moyens tous les immeubles résidentiels d’au plus 6 étages, de même que les bâtiments d’au plus 3 étages affectés à un usage commercial, industriel ou institutionnel et dont l’aire n’excède pas 600 m2. Nécessitant habituellement, en cas d’incendie, un large déploiement de ressources humaines et matérielles afin de procéder à l’évacuation des occupants ou de prévenir les dangers de conflagration, les risques élevés regroupent les maisons de chambres, les hôtels, les églises, les hôpitaux, les écoles, ainsi que tous les bâtiments de 7 étages ou plus. Sont aussi considérés d’emblée comme des risques élevés les établissements industriels et les entrepôts renfermant des matières dangereuses.

Une analyse des incendies survenus au Québec au cours de la dernière décennie confirme l’existence d’une relation relativement étroite entre les paramètres utilisés – et les classes de risques qu’ils déterminent – et les 2 dimensions fondamentales du risque d’incendie, c’est-à-dire la probabilité et les conséquences. Si, par exemple, en raison de sa présence généralisée sur le territoire québécois, le bungalow constitue le théâtre de près de 68% des incendies, la probabilité que survienne un incendie dans un tel bâtiment reste néanmoins relativement faible, très en deçà de la probabilité qu’un pareil sinistre se déclare dans un établissement à vocation industrielle par exemple. Pour la période comprise entre 1992 et 1999, le taux d’incendie observable dans le secteur résidentiel est en effet de l’ordre de 3,08 par 1 000 bâtiments, comparativement à un taux de 15,78 dans le secteur commercial et de 41,68 dans le secteur industriel (voir le tableau 1). C’est dire que les immeubles commerciaux et les établissements industriels présentent respectivement 5 fois et 13 fois plus de probabilité d’être touchés par un incendie que les maisons d’habitation.

Si l’on excepte les pertes de vies, qui surviennent très majoritairement dans le secteur résidentiel et pour la réduction desquelles on ne doit pas compter en priorité sur l’intervention des pompiers mais plutôt sur des mesures de prévention ou de détection rapide des incendies, la relation entre l’usage des bâtiments et les conséquences des incendies n’apparaît pas moins probante. Pour la même période, les pertes matérielles moyennes ont été de 26 224 $ dans les incendies survenus dans le secteur résidentiel alors qu’elles ont été de 79 268 $ lorsqu’il s’agissait d’édifices à vocation commerciale et de 132 138 $ à la suite des sinistres affectant des établissements industriels ou manufacturiers. En d’autres termes, les préjudices consécutifs à un incendie dans le secteur commercial sont environ 3 fois plus élevés que ceux résultant d’un incendie d’un bâtiment résidentiel; on peut s’attendre également, de manière générale, à ce qu’un sinistre survenant dans un établissement industriel cause 5 fois plus de dommages, en valeur absolue, c’est-à-dire par tranche de 1 000 $ de valeur du bâtiment, que dans une résidence.

Tableau 1 Estimation des risques d’incendie selon l’usage des bâtiments(à partir des incendies survenus au Québec entre 1992 et 1999)

___________________________________________________________________________________

                  INCENDIES                        PERTES MATÉRIELLES
           ________________________________________________________________________

             Nombre  Taux        Taux        Pertes       Taux     Pertes   Taux
USAGE        annuel  d’incendie  relatif     totales      /1000$   moyennes relatif
             moyen   /1000       d’incendie  (en 000 $)*   de      (en $)*  de
                     bâtiments                            valeur**          pertes
___________________________________________________________________________________

Résidentiel  6 560     3,08        1,00      172 019       1,08     26 224   1,00
___________________________________________________________________________________

Services       480    11,66        3,79       31 329       0,88     65 269   2,49
___________________________________________________________________________________

Commercial     709    15,78        5,12       56 201       3,49     79 268   3,02
___________________________________________________________________________________

Industriel     553    41,68       13,53       73 006       5,49    132 138   5,04
___________________________________________________________________________________
                  

* En dollars constants 1999.

** Taux établi à partir de la valeur foncière uniformisée des bâtiments, ce qui ne comprend pas la valeur du contenu.

2.2.1 La classification proposée

Compte tenu de ce qui précède, la classification des risques proposée aux autorités locales et régionales ne comporte que 4 classes dont les principaux éléments sont contenus dans le tableau 2. Le ministère de la Sécurité publique produira sous peu, à l’intention des intervenants municipaux, un tableau plus détaillé présentant la concordance de chacune des classes de risques avec les catégories fondamentales d’usages et les sous-catégories d’usages des bâtiments contenues dans le Manuel d’évaluation foncière classification proposée avec la typologie des usages que l’on retrouve dans le chapitre I (Bâtiment) du Québec. Ce tableau exposera également la concordance de la du Code de construction du Québec.

Comme elle doit d’abord servir au palier régional - à des fins de planification stratégique et non pas opérationnelle -, cette classification offre une connaissance sommaire mais non moins fiable des risques présents dans une région donnée. L’information sur laquelle elle prend appui devrait, dans une majorité de situations, être suffisante pour permettre aux autorités régionales d’apprécier l’adéquation entre, d’une part, le niveau de vulnérabilité des divers secteurs géographiques de leur territoire ou les différentes catégories de risques que l’on y retrouve et, d’autre part, les mesures prises et les ressources déployées en prévention et en protection contre les incendies. Cette information servira de base à la planification opérationnelle des autorités locales qui devront ensuite, particulièrement dans le cas des risques plus élevés, prévoir des mesures spécifiques de prévention, d’autoprotection ou de détection rapide des incendies et établir des plans d’intervention pour quelques bâtiments. Les municipalités pourraient donc avoir à préciser la nature ou l’importance de certains risques, en procédant à une inspection des propriétés concernées.

Tableau 2 Classification des risques d’incendie

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CLASSIFICATION      DESCRIPTION                    TYPE DE BÂTIMENT
___________________________________________________________________________________

                    • Très petits bâtiments, très  • Hangars, garages
                    espacés                        • Résidences unifamiliales
                    • Bâtiments résidentiels, de   détachées, de 1 ou 2 
                    1 ou 2 logements, de 1 ou 2    logements, chalets, maisons
Risques faibles     étages, détachés               mobiles, maisons de chambres
                                                   de moins de 5 personnes
___________________________________________________________________________________

                                                   • Résidences unifamiliales 
                                                   attachées de 2 ou 3 étages
                    • Bâtiments d’au plus 3        • Immeubles de 8 logements
Risques moyens      étages et dont l’aire au sol   ou moins, maisons de chambres
                    est d’au plus 600 m2          (5 à 9 chambres)
                                                   • Établissements industriels 
                                                   du Groupe F, division 3* 
                                                   (ateliers, entrepôts, salles
                                                   de vente, etc.)
___________________________________________________________________________________

                    • Bâtiments dont l’aire au     • Établissements commerciaux
                    sol est de plus de 600 m2     • Établissements d’affaires
                    • Bâtiments de 4 à 6 étages    Immeubles de 9 logements ou
                    • Lieux où les occupants sont  plus, maisons de chambres
                    normalement aptes à évacuer    (10 chambres ou plus), motels
Risques élevés      • Lieux sans quantité          • Établissements industriels 
                    significative de matières      du Groupe F, division 2 
                    dangereuses                    (ateliers, garages de
                                                   réparations, imprimeries,
                                                   stations-service, etc.),
                                                   bâtiments agricoles
___________________________________________________________________________________

                    • Bâtiments de plus de 6       • Établissements d’affaires,
                    étages ou présentant un        édifices attenants dans des
                    risque élevé de conflagration  vieux quartiers
                    • Lieux où les occupants ne    • Hôpitaux, centres d’accueil,
                    peuvent évacuer d’eux-mêmes    résidences supervisées, 
                    • Lieux impliquant une         établissements de détention
                    évacuation difficile en        • Centres commerciaux de plus  
                    raison du nombre élevé         de 45 magasins, hôtels,
                    d’occupants                    écoles, garderies, églises
Risques très élevés• Lieux où des matières        • Établissements industriels
                    dangereuses sont susceptibles  du Groupe F, division 1 
                    de se retrouver                (entrepôts de matières
                    • Lieux où l’impact d’un       dangereuses, usines de 
                    incendie est susceptible       peinture, usines de produits 
                    d’affecter le fonctionnement   chimiques, meuneries, etc.)
                    de la communauté               • Usines de traitement des
                                                   eaux, installations 
                                                   portuaires
___________________________________________________________________________________                    

* Selon le classement des usages principaux du Code national du bâtiment (CNB 1995).

Si cette classification est susceptible de conduire à des résultats assez similaires, dans les différents milieux, quant à l’identification des risques faibles, on aura compris qu’elle laisse de la latitude aux responsables municipaux dans le classement des autres catégories de risques. À partir des critères suggérés, ces derniers pourront ainsi pondérer la valeur des autres éléments entrant dans l’analyse des risques, à savoir les caractéristiques particulières des risques ainsi que l’existence de mesures d’atténuation, d’autoprotection ou de détection rapide de l’incendie. En raison de son contenu hautement inflammable susceptible de poser des difficultés sur le plan du combat contre l’incendie, un entrepôt représentant ordinairement un risque moyen pourrait, par exemple, devoir être considéré comme un risque très élevé, nécessitant la production d’un plan d’intervention par le service de sécurité incendie. De même, une organisation de sécurité incendie pourrait décider, pour des raisons associées à la densité d’occupation ou à la vétusté des bâtiments dans un secteur, de considérer tout un quartier dans une même catégorie de risques, d’un niveau supérieur à celui de la majorité des édifices concernés si ces derniers étaient pris individuellement.

La différenciation des risques très élevés requerra sans doute une appréciation plus fine de quelques aspects associés, notamment, au type ou à l’état des occupants de certains bâtiments ou à la présence de matières dangereuses. Dans le cas des risques très élevés mettant en présence des matières dangereuses, les municipalités seront bien avisées de se référer aux nomenclatures déjà existantes dans la réglementation gouvernementale ou dans la littérature spécialisée3 .

Outre sa simplicité, le principal intérêt de cette classification des risques réside, particulièrement pour les administrations municipales, dans le fait que ses données de base sont déjà contenues, en majeure partie, dans le rôle d’évaluation foncière. Or, il s’agit là d’une banque de données déjà accessible, au moins en partie, à la majorité des MRC. Au-delà de l’usage4 de chaque unité d’évaluation, la fiche de propriété servant à l’établissement de la valeur d’un bâtiment contient des renseignements pertinents au secteur de la sécurité incendie, comme le type d’appareil de chauffage que l’on y retrouve, le combustible utilisé, la présence éventuelle et les caractéristiques d’équipements de détection ou d’autoprotection. La mise à jour périodique du rôle d’évaluation foncière assure par ailleurs la fiabilité et la pérennité de l’information utilisée aux fins de la planification de la sécurité incendie. Enfin, certaines municipalités ayant amorcé la numérisation de leur rôle d’évaluation, celles-ci pourront procéder à la transposition cartographique de l’état des risques sur leur territoire, ce qui facilitera d’autant la simulation des hypothèses d’optimisation des ressources et la prise de décisions à cet égard.

Mentionnons que la classification proposée vise à permettre aux autorités municipales d’entreprendre et de mener à terme l’exercice de planification exigé par la Loi et qui consiste dans l’établissement d’un schéma de couverture de risques. On notera que cette classification n’incorpore pas, pour le moment, les éléments sujets à déclaration en vertu de l’article 5 de la Loi car ceux-ci ne seront définis qu’à la suite de l’adoption, par le gouvernement, d’un règlement identifiant les activités ou les biens présentant un risque élevé ou particulier d’incendie. Si la connaissance de ces éléments n’est pas indispensable, à proprement parler, pour l’établissement des schémas de couverture de risques et des plans de mise en oeuvre, elle n’en constitue pas moins, pour une administration détenant de l’information à leur sujet, un important élément de bonification de sa démarche de planification. Aussi, dans l’éventualité de l’adoption d’un règlement précisant la nature exacte des risques dont il est ici question, les municipalités pourront-elles intégrer à leurs documents de planification les déclarations à cet effet et, le cas échéant, prévoir des mesures spécifiques pour prévenir ou faire face à ces risques.

2.2.2 Les caractéristiques particulières de certains risques et les mesures d’atténuation

Au-delà de la simple classification des risques d’incendie en fonction de l’usage et des principales caractéristiques des bâtiments, la planification dans ce domaine doit aussi pouvoir compter sur une connaissance relativement étroite du milieu dans lequel les risques se retrouvent. Aussi l’analyse tient-elle compte des caractéristiques particulières de certains risques et de l’effet des mesures d’atténuation prises par les diverses autorités qui partagent, avec les services de sécurité incendie, des préoccupations de prévention des incendies ou, plus généralement, un souci d’améliorer le bien-être et la sécurité du public. Ces 2 aspects sont en effet susceptibles de faire varier, à différents degrés, la probabilité que survienne un incendie dans un milieu donné ou l’importance de l’impact éventuel d’un tel sinistre.

(a)  Les caractéristiques particulières

On peut entendre ici par les caractéristiques particulières des risques:

— les traits et caractéristiques du milieu et de l’habitat;

— l’attitude de la population à l’égard de l’incendie;

— l’impact éventuel d’un incendie pour la communauté.

i.  Les traits et caractéristiques du milieu et de l’habitat

La probabilité que survienne un incendie dans un bâtiment donné varie non seulement selon les caractéristiques et l’usage de celui-ci, lorsqu’on le considère isolément, mais repose sur plusieurs autres facteurs qui, dans nombre de cas, ne peuvent être déduits de la simple connaissance de ces éléments. L’environnement d’un édifice et les caractéristiques générales de l’habitat avoisinant ne sont pas sans influencer la probabilité et l’impact éventuel d’un incendie et, par conséquent, le niveau de risques que cet immeuble représente. Les vieux bâtiments, par exemple, posent à cet égard un problème plus complexe que les bâtiments de construction récente, érigés avec des matériaux ignifuges ou selon des exigences de construction ou de sécurité beaucoup plus sévères. Le type de bâtiment, la densité d’occupation du sol, la distance entre les édifices, le zonage, l’approvisionnement en eau, ainsi que le caractère plus ou moins inflammable du contenu des bâtiments sont tous des éléments qui, peu ou prou, conditionneront le niveau de risque dans un milieu ou un secteur donné.

ii.  L’attitude de la population à l’égard de l’incendie

Divers sondages et études sociologiques démontrent que les Nord-Américains entretiennent, face au phénomène de l’incendie, une attitude généralement plus complaisante que celle observée chez les populations des autres continents. L’accès à une couverture d’assurance aidant, les gens acceptent mieux, semble-t-il, les multiples conséquences des incendies. Cela dit, la perception de l’incendie peut néanmoins différer considérablement d’un groupe à un autre au sein d’une même communauté, en fonction de l’âge, de l’origine ethnique ou des conditions socio-économiques des individus qui la composent. C’est pourquoi l’analyse du risque doit, autant que possible, tenir compte de cette variable, de manière à ce que les autorités puissent concevoir et mettre en place des programmes adaptés de prévention des incendies. Dans le même esprit, on sera attentif aux conditions et aux circonstances qui favorisent, dans certains milieux, la recrudescence du phénomène des incendies criminels. Les statistiques tendent notamment à révéler une relation entre les périodes de ralentissement économique et l’occurrence de tels sinistres.

iii.  L’impact éventuel d’un incendie pour la communauté

Avec raison, certaines collectivités voudront tenir compte, au nombre des conséquences des incendies, des effets incidents de ces derniers sur l’économie locale ou régionale. Outre les dizaines de morts, les centaines de blessés et les millions de pertes matérielles qu’il occasionne chaque année au Québec, l’incendie est également à l’origine de plusieurs fermetures d’entreprises, d’innombrables pertes d’emploi et d’importants manques à gagner, en termes de revenus fiscaux, pour les divers paliers de gouvernement. Et c’est là sans compter les effets psychologiques, pour une communauté, de la perte d’une usine, d’une école ou d’un lieu de pratique du culte.

Suivant une approche plus positive, les autorités municipales et les organismes de promotion économique régionale considèrent généralement un niveau approprié de protection contre l’incendie comme étant un facteur significatif de localisation des entreprises, et même comme une condition favorisant les investissements dans un milieu. En plus d’offrir une certaine quiétude aux commerçants ou aux industriels quant à la protection de leurs actifs, de bons services de sécurité incendie se traduisent souvent pour eux par des économies importantes sur le plan des assurances de dommages.

(b)  Les mesures d’atténuation

Les mesures d’atténuation dont il est question dans le présent contexte concernent:

— la législation, la réglementation et les codes de sécurité;

— les contributions des autres fonctions ou services municipaux à la réduction du nombre ou du niveau de risques d’incendie.

i.  La législation, la réglementation et les codes de sécurité

Si, comme on le verra plus loin, les municipalités peuvent prendre des mesures variées afin de prévenir les incendies, elles peuvent aussi compter sur l’existence de lois, de règlements et de codes qui, conçus et adoptés par les gouvernements supérieurs, auront généralement un effet d’atténuation sur le niveau de risques d’incendie pour les bâtiments auxquels ils s’appliquent. Une proportion importante du contenu de ces codes concerne d’ailleurs les mesures de sécurité incendie. Dans le cas des édifices à usage public ou des bâtiments en hauteur, ces dispositions iront même jusqu’à prescrire l’installation de mécanismes d’autoprotection.

Il faut cependant savoir que les exigences contenues dans les codes ont été élaborées en tenant compte d’une certaine capacité d’intervention des services publics en cas d’incendie, ce qui exclut la possibilité, pour les autorités municipales, de s’en remettre exclusivement à ces dispositions. Il appartient en effet à chaque municipalité de définir les dimensions maximales des bâtiments sur son territoire en fonction de ses moyens d’intervention. De même, lorsque les dimensions d’un bâtiment excèdent manifestement sa capacité d’intervention, une municipalité devrait prévoir d’autres exigences de protection contre l’incendie que celles prescrites dans les codes. L’installation de gicleurs peut être l’une des solutions à envisager en pareilles circonstances. La municipalité peut aussi opter pour des restrictions de zonage de manière à s’assurer que ses moyens d’intervention correspondent aux risques présents dans chaque secteur du territoire.

ii.  La contribution des autres fonctions ou services municipaux

Sans qu’elles ne les comptabilisent au crédit de leur organisation en sécurité incendie, les autorités municipales assument des responsabilités, prennent des décisions et posent des gestes, dans les diverses sphères d’activités de leur administration, qui ont des répercussions souvent directes sur le niveau de risques d’incendie sur leur territoire.

Même si elles ne contribuent pas à l’atténuation des dangers d’incendie en tant que tels, des mesures appropriées dans des domaines aussi éloignés de la sécurité incendie que l’urbanisme ou la mise en valeur du patrimoine peuvent être de nature à favoriser le succès des interventions des pompiers et, ce faisant, à diminuer les pertes pour les citoyens ou pour la communauté. Un zonage judicieux, un aménagement sécuritaire des infrastructures routières, une gestion éclairée du développement économique et urbain, des mesures adaptées de revitalisation des vieux quartiers ou de restauration des habitations anciennes, des programmes de subvention à la démolition de bâtiments désaffectés ou à la réfection des systèmes électriques ou de chauffage: ce sont toutes là des mesures qui, à terme, contribueront à diminuer le niveau de risques d’incendie dans une municipalité. Des mesures de la sorte, prises notamment dans les villes de Montréal et de Québec au cours des 20 dernières années, ont eu des résultats tout à fait décisifs, que ce soit sur le bilan des incendies, sur le sentiment de sécurité de la population ou sur le coût de la protection à assumer par la communauté.

Par leurs actions, d’autres unités administratives ou fonctions municipales participent également à cette entreprise. Mentionnons les offices d’habitation, les services responsables de l’inspection des bâtiments, du développement économique, de la prévention et de la répression du crime, voire les mesures de développement social et de développement des sports et loisirs, qui ont des répercussions sur le niveau de pauvreté ou sur des phénomènes criminogènes comme l’itinérance ou les gangs de rues.

2.2.3 Les mesures d’autoprotection

Une juste appréciation du niveau de risque doit tenir compte, particulièrement pour les bâtiments constituant les risques les plus élevés, de l’existence de mécanismes d’autoprotection, comme les installations fixes de protection contre l’incendie. Elle doit également considérer les mesures prises sur l’initiative des industries ou des institutions, comme l’organisation de brigades de protection contre l’incendie ou l’instauration de programmes de sensibilisation des occupants.

Les systèmes fixes d’extinction sont normalement installés dans les bâtiments importants, notamment les lieux de rassemblement, les commerces, les industries et, occasionnellement, dans les immeubles d’habitation. Ces systèmes, tels que les gicleurs automatiques, permettent de débuter l’extinction d’un incendie en attendant l’intervention des pompiers.

Conscients de l’impact d’un incendie sur leurs activités, sur l’environnement ou sur la communauté, plusieurs générateurs de risques, particulièrement dans le secteur industriel, mettent en oeuvre des mesures de nature à réduire les conséquences d’un incendie ou à diminuer les besoins en intervention. Les brigades dites institutionnelles ou industrielles sont au nombre de ces mesures, tout comme la réalisation régulière de simulations de sinistre ou d’évacuation des usagers d’immeubles à forte densité d’occupation.

2.2.4 Les mesures et les mécanismes de détection rapide de l’incendie et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie

Dans un esprit analogue, les avertisseurs de fumée et les mécanismes de détection d’incendie permettent d’avertir les occupants afin qu’ils évacuent rapidement un bâtiment. Ces systèmes peuvent également être directement reliés aux services municipaux de sécurité incendie, permettant ainsi une organisation expéditive et un acheminement plus rapide des secours.

L’efficacité de ces systèmes à réduire les conséquences des incendies ne fait plus aucun doute. C’est pourquoi leur installation est désormais prescrite, pour certaines catégories de bâtiments, dans les principaux codes de sécurité. De même, plusieurs municipalités exigent l’installation d’un avertisseur de fumée dans tout logement résidentiel et en réglementent l’entretien. L’analyse doit cependant tenir compte de la véritable portée de ces équipements sur le niveau de risques, en disposant notamment de données sur leur fonctionnement effectif. On doit également pouvoir être assuré des bénéfices de tels dispositifs sur le délai réel d’intervention des pompiers, sans quoi on ne peut parler d’atténuation des conséquences de l’incendie.

2.3. La prévention

À la suite de l’analyse des risques, la deuxième dimension du modèle de gestion des risques d’incendie concerne la prévention, laquelle regroupe les facteurs qui, se situant en amont de l’incendie, vont généralement permettre d’éviter que celui-ci ne se déclare5. Ces facteurs sont:

(1)  l’évaluation et l’analyse des incidents;

(2)  la réglementation municipale;

(3)  l’inspection périodique des risques;

(4)  les mesures et les programmes d’éducation du public.

Bien qu’il soit toujours difficile d’apprécier l’efficacité des mesures de prévention - celles-ci générant, en quelque sorte, des «non-événements» qui, par définition, ne peuvent être quantifiés -, la relation ne peut être tout à fait fortuite entre la diminution marquée du nombre d’incendies observable dans les sociétés occidentales au cours des 50 dernières années et certains phénomènes comme l’amélioration des normes et des matériaux de construction, l’avènement de l’avertisseur de fumée, une plus grande sensibilisation du public, une réglementation municipale plus sévère et mieux appliquée ainsi qu’une meilleure connaissance des risques présents sur le territoire. L’une des difficultés de reconnaître à son juste mérite la contribution de la prévention provient du fait qu’une majorité de personnes assimilent encore celle-ci uniquement aux mesures de sensibilisation et d’éducation du public, qui sont souvent les plus visibles. Pourtant, c’est probablement au recours à des normes plus rigoureuses, à une réglementation plus pertinente et à des programmes mieux adaptés d’inspection des risques que l’on doit l’essentiel des progrès réalisés à ce chapitre.

2.3.1 L’évaluation et l’analyse des incidents

Si elle repose d’abord et avant tout sur la connaissance du taux de probabilité qu’éclate un incendie dans un milieu donné, la prévention doit aussi s’appuyer sur une évaluation des incidents survenus dans ce milieu. C’est en effet par une bonne compréhension des conditions qui sont à l’origine des sinistres que l’on pourra mettre en place les mesures les plus aptes à éviter que ceux-ci ne se reproduisent. L’analyse des incidents regroupe donc toutes les opérations visant la localisation du lieu d’origine et la détermination des causes et des circonstances des incendies. Cette fonction se situe aux confins des 3 grandes dimensions du modèle de gestion des risques d’incendie puisqu’elle consiste dans une rétroaction sur des événements ayant généralement nécessité l’intervention des pompiers, de manière à cerner les risques de plus près et à mieux définir les mesures qui permettront de prévenir les incendies.

Les éléments critiques d’un programme d’évaluation et d’analyse des incidents sont les suivants:

— les critères de sélection des incidents sujets à évaluation;

— les données et les renseignements recueillis;

— la finalité ou l’utilisation que l’on entend faire des renseignements recueillis;

— les ressources humaines et financières consacrées à l’analyse des incidents, incluant la formation du personnel affecté à cette fonction.

Alors qu’elle devrait servir d’assise à diverses mesures de prévention, en orientant l’action des services publics vers les situations les plus problématiques ou représentant le plus de conséquences néfastes pour la communauté, l’analyse des incidents est généralement l’aspect le plus négligé de la sécurité incendie, plusieurs municipalités ne tenant encore aucun registre des incendies survenus sur leur territoire. En confiant explicitement des responsabilités en cette matière au directeur du service de sécurité incendie, les dispositions contenues aux articles 43 à 46 de la Loi sur la sécurité incendie visent, entre autres, à corriger cette situation. Le travail du commissaire-enquêteur a par ailleurs été essentiellement réorienté vers des objectifs de prévention, en complémentarité avec les responsabilités qui seront désormais exercées par les services municipaux de sécurité incendie à ce chapitre.

Aux fins de l’application de la Loi sur la sécurité incendie, l’évaluation des incidents peut s’étendre à la vérification périodique de l’efficacité des actions contenues aux plans de mise en oeuvre des municipalités locales. Une procédure à cet effet constitue d’ailleurs l’un des éléments de contenu du schéma de couverture de risques (art. 10). Le ministère de la Sécurité publique entend, au cours de la prochaine année, proposer à ses partenaires municipaux une série d’indicateurs qui leur permettront d’exercer le suivi de leur planification en sécurité incendie.

2.3.2 La réglementation municipale

La réglementation est une autre facette de la prévention des incendies que les administrations municipales ont tendance à sous-estimer et, par conséquent, à négliger. Pourtant, l’application de normes éprouvées de sécurité représente l’une des façons les plus efficaces de réduire les pertes de vie et les pertes matérielles attribuables à l’incendie. En vertu des lois qui régissent leurs activités, les autorités municipales disposent de pouvoirs généraux leur permettant de réglementer une gamme considérable d’objets ayant trait, de près ou de loin, à la sécurité incendie: usage du gaz ou de l’électricité; installation d’avertisseurs de fumée, de systèmes d’alarme, d’extincteurs ou de gicleurs automatiques; construction, entretien et conditions d’utilisation de cheminées ou d’appareils de chauffage, accumulation de matières combustibles, etc.

Les raisons le plus souvent invoquées par les municipalités pour expliquer le peu d’importance qu’elles accordent à cet aspect ont trait au volume et à la complexité des règlements touchant le bâtiment ainsi qu’au nombre important d’organismes chargés de leur application. Plusieurs éprouvent par ailleurs des difficultés à recruter le personnel spécialisé ou à développer l’expertise nécessaire à l’application de cette réglementation.

La Régie du bâtiment du Québec a entrepris, à cet égard, un important travail d’intégration des dispositions réglementaires qui pourrait, à terme, impliquer un nouveau partage de responsabilités entre le gouvernement du Québec et les municipalités en matière de normalisation et de surveillance de l’application des normes. Au cours des prochaines années, toutes les lois administrées par la Régie seront intégrées à la Loi sur le bâtiment (chapitre B-1.1), qui deviendra ainsi l’unique cadre légal de cet organisme. Cette loi prévoit notamment l’adoption d’un Code de construction, définissant les normes de construction pour les bâtiments, les équipements et les installations, ainsi que l’adoption ultérieure d’un Code de sécurité, ayant pour objectif d’assurer la sécurité du public ayant accès à ces bâtiments.

À l’occasion de cette réforme, le Conseil des ministres a adopté, le 26 juillet 2000, le chapitre I (Bâtiment) du Code de construction du Québec de même que le règlement qui définit son champ d’application, soit le Règlement modifiant le Règlement sur l’exemption de l’application de la Loi sur le bâtiment. Le chapitre I (Bâtiment) est entré en vigueur le 7 novembre 2000. Il est constitué de l’édition la plus récente du Code national du bâtiment (CNB 1995), à laquelle ont été apportées certaines modifications.

Ces transformations font en sorte de substituer la Loi sur le bâtiment à la Loi sur la sécurité dans les édifices publics (chapitre S-3) pour la construction des bâtiments et des équipements qui étaient visés auparavant. Elles permettent l’adoption d’une norme uniforme de base relative à la qualité des travaux de construction et à la sécurité des personnes sur l’ensemble du territoire québécois. Toutefois, l’entrée en vigueur du Code de construction n’empêche pas les municipalités de réglementer dans le domaine du bâtiment, en autant que les normes qu’elles adoptent soient supérieures à celles de ce code ou portent sur des bâtiments ou des éléments non visés par celui-ci. Pour ce qui est des petits bâtiments, le pouvoir de réglementation des municipalités demeure inchangé, mais le champ d’application du chapitre I du Code de construction pourra éventuellement couvrir la totalité des bâtiments, y compris ceux de petite taille.

Au chapitre de l’application de la réglementation, la loi prévoit un mécanisme de délégation permettant aux municipalités de prendre en charge les diverses activités relatives à l’inspection des bâtiments, aux ordonnances de démolition, à l’acceptation de mesures différentes des prescriptions du Code de construction, etc., tout en faisant bénéficier les autorités concernées d’une exonération de responsabilité dans l’exercice de ces fonctions. Une entente de délégation peut prévoir le mode de financement des activités associées aux nouvelles responsabilités.

2.3.3 L’inspection périodique des risques

L’inspection périodique des risques constitue un complément essentiel à la réglementation municipale. Un programme approprié d’inspection est également une contrepartie obligée à certaines mesures d’éducation du public, particulièrement lorsqu’il convient de s’assurer du caractère sécuritaire, du point de vue de l’incendie, de certaines installations domestiques ou de procédés industriels.

Un programme d’inspection fait habituellement mention pour chacune des catégories de risques:

— de la fréquence des inspections;

— des modalités de détermination ou de sélection des risques sujets à être inspectés (suivi de plaintes, nouvelles constructions et à la suite de travaux majeurs de rénovation, analyse du bilan des incendies, etc.);

— du type d’inspection (routine, inspection bipartite, avertisseur de fumée, vérification de conformité à des normes, information aux propriétaires ou aux occupants, etc.);

— des objets et des méthodes d’inspection.

2.3.4 Les mesures et les programmes d’éducation du public

La simple connaissance, par le public, des principaux phénomènes ou comportements à l’origine des incendies peut être un puissant levier de prévention. C’est pourquoi un programme municipal de prévention des incendies contient généralement une planification d’activités de sensibilisation de la population, établie en fonction des problématiques qui ressortent de l’analyse des incidents survenus sur le territoire visé.

Une telle programmation contient ordinairement des renseignements sur les divers éléments suivants:

— les buts et les objectifs du programme de sensibilisation du public;

— les publics cibles;

— le contenu du message (les axes privilégiés de communication);

— les ressources humaines et financières affectées à la conception et à la mise en oeuvre des activités prévues;

— les principales modalités de mise en oeuvre du programme (partenariat, durée ou fréquence, etc.);

— les modalités d’évaluation de la pénétration du message auprès des publics cibles.

2.4. L’intervention

La troisième dimension du modèle de gestion des risques regroupe les éléments ordinairement les mieux connus de la sécurité incendie ou, à tout le moins, les aspects les plus visibles, peut-être parce que ceux-ci se situent en aval du risque, c’est-à-dire lorsque l’incendie vient à se déclarer. La considération de ces éléments dans une double perspective de gestion des risques et de planification de la sécurité incendie vise donc à assurer une intervention permettant de limiter l’impact d’un incendie. Ces éléments sont:

(1)  le délai d’intervention;

(2)  le personnel d’intervention;

(3)  les débits d’eau nécessaires;

(4)  les équipements d’intervention, dont plus particulièrement ceux destinés au pompage et au transport de l’eau.

2.4.1 La notion de point d’embrasement général

La compréhension de l’importance et de l’interdépendance de ces différents aspects passe par la maîtrise de la notion de «point d’embrasement général». Ce phénomène représente en effet une étape critique dans l’évolution de tout incendie de bâtiment, déterminant à la fois les chances de survie des occupants et la quantité de ressources (et plus particulièrement le débit d’eau) qu’il faudra déployer pour en contrôler la progression et, éventuellement, l’enrayer. Le point d’embrasement général est directement fonction de la durée de contact entre les flammes et les matériaux combustibles, ainsi que du potentiel calorifique de ces derniers. En dépit du fait qu’un service de sécurité incendie n’ait aucun contrôle sur cet aspect, ni sur la période s’écoulant entre le début du phénomène de combustion et le moment du déclenchement de l’alerte, l’objectif tactique de toute intervention consistera à appliquer un agent d’extinction avant que l’incendie n’atteigne ce point.

La notion du point d’embrasement général se fonde sur le fait que, de manière générale, le feu progresse toujours de la même façon, et ce, même si l’ampleur et la vitesse de propagation des incendies dépendent dans une large mesure de l’inflammabilité des matériaux de construction, ainsi que du contenu et de la conception du bâtiment. La figure 3 illustre les 3 phases d’un incendie typique.

Figure 3 Principales phases de la progression d’un incendie

Ces 3 phases sont:

(1)  celle de la surchauffe, de l’inflammation et de la croissance, qui débute avec une augmentation anormale de la température à un point d’origine bien précis et qui augmente jusqu’à l’apparition de la première flamme. Cette augmentation anormale de température peut être plus ou moins rapide, variant de quelques secondes à plusieurs heures; par la suite, la température de la pièce augmente rapidement jusqu’au point d’embrasement général. Durant cette période, l’incendie se limite à la pièce d’origine.

(2)  celle de la combustion libre, qui survient après l’embrasement général, lorsque tous les matériaux combustibles se trouvant dans la pièce sont impliqués et que les flammes semblent occuper le volume complet du local. Le feu se propage aux éléments structuraux en détruisant les portes, les murs et les autres obstacles combustibles.

(3)  celle du déclin de l’incendie, qui apparaît au fur et à mesure que le combustible se consume, diminuant ainsi la quantité de chaleur libérée. Dans un milieu confiné, par manque d’oxygène, l’incendie peut être en incandescence (feu couvant) et présenter toutes les conditions propices à une explosion.

Ainsi, lorsqu’il y a surchauffe, la température croît plus ou moins rapidement jusqu’à l’apparition de la première flamme. Pendant cette période, qui peut durer quelques secondes à plusieurs heures, il y a distillation des matériaux et production de fumée. C’est durant cet intervalle que des mécanismes de détection rapide de l’incendie ou d’autoprotection peuvent contribuer significativement à la réduction des éventuels dommages, le phénomène de combustion n’ayant généralement pas eu l’occasion, à ce stade, de causer de dégâts importants.

Lorsqu’un objet s’enflamme, il brûle d’abord de la même façon qu’à l’air libre. Cependant, après un court laps de temps, la localisation du feu commence à influencer le développement de l’incendie. La fumée dégagée par l’objet en flammes s’élève au plafond sous forme de gaz chauds; cette couche chauffe le plafond et la partie supérieure des murs de la pièce. La chaleur venant de toutes ces parties chauffées est ensuite transmise aux autres objets de la pièce par rayonnement thermique et peut augmenter la vitesse de combustion de l’objet en flammes et la vitesse de propagation de celles-ci sur sa surface.

À ce stade, le feu peut s’éteindre si l’objet a totalement brûlé avant que d’autres ne s’enflamment ou si l’apport d’oxygène est insuffisant pour assurer sa combustion. Sinon, l’échauffement des autres produits combustibles se poursuit jusqu’à ce que ceux-ci atteignent leur température d’inflammation respective. Les flammes se propagent alors soudainement à l’ensemble des matériaux combustibles à l’intérieur du local. La température passe de 500 °C (932 °F) à 1 000 °C (1 832 °F) en une fraction de seconde. Cette extension brutale d’un incendie s’appelle «l’embrasement général» et marque le début de la deuxième phase représentée à la figure 3.

Le point d’embrasement général est donc une étape critique dans l’évolution d’un incendie pour 2 raisons. Premièrement, au-delà de ce point, les chances de survie des personnes emprisonnées dans le lieu d’origine deviennent quasi nulles. Deuxièmement, l’embrasement général produit une accélération soudaine du taux de combustion, exigeant dès lors une quantité accrue d’eau si l’on veut maîtriser l’incendie. En fait, après cet événement, les services de secours risquent fort, dans le cas d’un grand bâtiment, de se retrouver en position précaire, c’est-à-dire de devoir se limiter uniquement à prévenir et enrayer la progression de l’incendie, et ce, pour déplorer éventuellement une perte totale si d’autres secours ne sont pas dépêchés rapidement et en quantité suffisante pour circonscrire l’incendie.

Une analyse6 effectuée aux États-Unis sur près de 500 incendies de bâtiments a permis d’observer que, dans un scénario typique d’incendie, l’embrasement général d’une pièce survient presque toujours dans les 10 minutes après l’apparition d’une flamme vive. De même, une résidence unifamiliale devient habituellement totalement en flammes dans un intervalle de 5 à 20 minutes suivant l’embrasement général de l’une des pièces.

Compte tenu de ces éléments, la conclusion à tirer concernant l’intervention des pompiers va de soi: un service de sécurité incendie disposant de très peu de temps pour intervenir afin de limiter les dommages, il doit impérativement viser à arriver sur le lieu de l’incendie avant le point d’embrasement général, soit avant 10 minutes, puisque le nombre de pompiers et la quantité d’eau nécessaire pour assurer l’extinction de l’incendie augmentent considérablement après ce délai.

Après considération du délai d’intervention, le personnel affecté aux opérations de sauvetage et d’extinction, les débits d’eau nécessaires à l’extinction ainsi que les équipements qui assureront le pompage et, au besoin, le transport de l’eau, constituent les éléments de la force de frappe à déployer sur le lieu d’un incendie.

2.4.2 Le délai d’intervention

Le délai d’intervention est défini comme étant la durée écoulée entre l’ignition et le moment où les pompiers appliquent l’agent extincteur. On peut le décomposer en 3 phases représentées à la figure 4.

La première phase est le temps de détection de l’incendie; elle a lieu avant que le service de sécurité incendie ne soit appelé. Elle est forcément variable et, à moins que le bâtiment concerné ne soit muni d’équipements de détection reliés à un central d’urgence, elle échappe généralement au contrôle des services publics. C’est ici que l’avertisseur de fumée a toute son importance, principalement pour permettre aux occupants d’un bâtiment en flammes d’évacuer les lieux et d’alerter les pompiers. Lorsqu’il n’y a aucun occupant dans un édifice, l’avertisseur relié à un central d’urgence transmettra instantanément l’alerte, ce qui favorisera une mobilisation plus rapide des secours. On devrait donc promouvoir l’installation de tels équipements dans les bâtiments situés en-dehors du rayon d’intervention considéré comme acceptable par les services de sécurité incendie.

La deuxième phase est constituée du temps de traitement de l’alerte et d’acheminement de celle-ci à un service de sécurité incendie. Bien que cette période ne soit pas toujours sous la responsabilité du service de sécurité incendie, il est possible d’en contrôler la durée, en fixant des exigences aux centres d’appel. La norme NFPA 1221 Installation, Maintenance, and Use of Emergency Services Communications Systems constitue la principale référence sur cette question pour les organisations de secours en Amérique du Nord.

Figure 4 Progression d’un incendie et séquence des événements

La troisième phase est celle du temps de réponse proprement dit. Elle se subdivise en 2 temps:

— le temps de mobilisation des pompiers, qui est notamment fonction du statut (à temps plein, à temps partiel ou volontaire) de ces derniers;

— le temps de déplacement entre la caserne et le lieu de l’incendie, qui est évidemment fonction de la distance à parcourir mais qui peut également varier selon l’importance des entraves à la circulation, l’état des routes, la densité de la circulation, etc.

Comme l’objectif recherché est ordinairement d’acheminer les secours sur les lieux d’un incendie avant que celui-ci n’atteigne le point d’embrasement général, le délai d’intervention ne doit normalement pas excéder la partie gauche de la courbe représentée à la figure 3. Bien que ces délais ne fassent pas partie du temps de réponse en tant que tel, il faut de plus tenir compte du temps nécessaire au déploiement des pompiers et des équipements sur les lieux du sinistre, temps qui peut être plus ou moins long suivant les conditions d’accès à la propriété concernée ou au site de l’incendie, la disponibilité d’eau à proximité des lieux, etc.

2.4.3 Le personnel d’intervention

Le personnel d’intervention réfère au nombre, à la préparation ainsi qu’à l’organisation du travail des pompiers et des membres des services de sécurité incendie sur les lieux d’un sinistre. Chacun de ces aspects comporte un certain nombre de facettes qui doivent être prises en compte dans la planification d’une intervention.

(a)  Le nombre d’intervenants

Ainsi, la considération du nombre de pompiers à déployer sur la scène d’un incendie donne lieu à l’examen successif des aspects suivants:

— le nombre minimal de pompiers requis pour une attaque à l’intérieur d’un bâtiment;

— le nombre minimal de pompiers requis pour assurer une force de frappe appropriée;

— le recours à du renfort ou à du personnel de relève;

— le nombre de pompiers nécessaires dans un service afin d’assurer en tout temps l’acheminement de l’effectif minimum d’intervention.

i.  Le nombre minimal de pompiers pour une attaque à l’intérieur d’un bâtiment

Le succès d’une opération d’extinction repose fortement sur la capacité du service de sécurité incendie à commencer promptement son intervention. En ce sens, une attaque rapide à l’intérieur du bâtiment s’impose. Une telle attaque ne doit cependant être tentée que lorsqu’un nombre minimal d’intervenants peut être réuni pour accomplir cette tâche en toute sécurité.

La norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans les services d’incendie établit clairement que 4 pompiers constituent un minimum pour effectuer une attaque intérieure et des opérations de sauvetage. Cette prescription est reprise dans le projet de norme NFPA 1710 Standard for the Organization and Deployment of Fire Suppression, Emergency Medical Operations and Special Operations to the Public by Career Fire Departments et dans le projet de norme NFPA 1720 Standard on Volunteer Fire Service Deployment.7 Une décision rendue le 5 décembre 1996 par le Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail a confirmé l’opportunité de retenir cette norme, et ce, même si elle n’est pas adoptée par règlement.

Tant pour assurer la propre sécurité du personnel d’intervention que pour garantir les chances de succès de l’ensemble de l’opération, rien ne devrait donc être tenté à l’intérieur d’un bâtiment en flammes avant que les 4 premiers pompiers ne soient arrivés sur les lieux. Seules quelques circonstances particulières permettent d’enfreindre cette règle: par exemple, lorsqu’une victime est tombée à proximité d’une issue ou lorsque le feu est confiné en un endroit qui ne représente manifestement pas un danger pour les pompiers.

ii.  Le nombre minimal de pompiers nécessaires pour assurer une force de frappe appropriée

Quant au nombre minimal de pompiers nécessaires pour assurer une force de frappe appropriée, il peut être fixé à l’aide de la nomenclature des tâches critiques qui doivent normalement être accomplies sur les lieux d’un incendie. Inspirée du projet de norme NFPA 1710, du modèle ontarien8 et du Tableau d’intervention efficace développé par le Service d’inspection des assureurs incendie (SIAI)9 et reflétant les pratiques en vigueur dans les principales organisations de sécurité incendie du Canada et des États-Unis, l’annexe 1 présente, en fonction des actions nécessaires au sauvetage et à l’extinction, un exemple de méthode de travail prévoyant l’effectif généralement considéré comme optimal pour effectuer une intervention dans un bâtiment constituant un risque faible.

Il faut noter que cet effectif a été établi en fonction d’interventions de combat contre l’incendie dans des secteurs desservis par un réseau d’approvisionnement en eau, où il n’est pas nécessaire de procéder au transport de l’eau. Du personnel supplémentaire devrait normalement être prévu pour le fonctionnement de chacun des camions-citernes ou des équipements destinés, en milieu rural, au pompage de l’eau à partir d’une autre source d’approvisionnement qu’un réseau d’aqueduc et à son acheminement sur les lieux de l’incendie. La norme NFPA 1142 Standard on Water Supplies for Suburban and Rural Fire Fighting propose différentes stratégies à cet effet.

iii.  Le recours à du renfort ou à du personnel de relève

La détermination du nombre d’intervenants doit tenir compte d’un éventuel besoin de recourir à du renfort, lors d’alertes subséquentes, ou à du personnel de relève. Compte tenu des délais que cela implique, on ne doit cependant pas compter sur une deuxième alerte ou sur les ressources offertes par l’entraide municipale afin d’assurer le nombre de pompiers nécessaires pour déployer la force de frappe initiale.

La réquisition de ressources supplémentaires d’un même service de sécurité incendie ou de celui d’une localité voisine exige, au préalable, la planification des modalités de redéploiement des ressources en pareil cas, de manière à continuer d’assurer une couverture adéquate de l’ensemble du territoire. Il va sans dire, dans ce contexte, que le recours à l’entraide ponctuelle prévue à l’article 33 de la Loi sur la sécurité incendie ne saurait être envisagé que dans des situations exceptionnelles, que le processus régional de planification n’aurait pu anticiper.

iv.  Le nombre de pompiers nécessaires dans un service afin d’assurer en tout temps l’acheminement de l’effectif minimum d’intervention

L’acheminement d’un effectif minimum destiné à assurer une force de frappe appropriée à un niveau de risque donné ne peut être obtenu que si l’on peut compter sur un bassin de pompiers disponibles et dont le temps de déplacement vers le lieu de l’incendie sera compatible avec le temps de réponse escompté. Cela nécessite donc, pour les services composés de personnel à temps plein, le maintien d’un effectif suffisant en caserne. Pour les services ne pouvant compter que sur des pompiers volontaires ou à temps partiel, le fait de s’en remettre à un ratio prédéterminé de personnes présumées disponibles en fonction d’un effectif total peut conduire à des résultats aléatoires pour quelques parties du territoire ou lors de certaines périodes de l’année. Il convient plutôt d’établir des horaires tenant compte de la disponibilité de chacun des membres aux différents moments de la journée, de manière à s’assurer de pouvoir mobiliser l’effectif minimum nécessaire en tout temps et dans tous les secteurs géographiques concernés.

(b)  La préparation des intervenants

L’efficacité d’une intervention est fortement conditionnée par le niveau de préparation du personnel appelé à combattre l’incendie. Ce niveau de préparation peut être mesuré en considérant la formation reçue par les pompiers, l’entraînement auquel les membres du service de sécurité incendie sont régulièrement soumis ainsi que l’existence et la mise à jour, au sein de l’organisation, de plans d’intervention.

i.  La formation des pompiers

Tout service d’incendie devrait avoir un programme de formation et d’entraînement adapté aux tâches que ses membres accomplissent, sans égard à la fréquence de réalisation de celles-ci puisque les risques pour la santé ou la sécurité des pompiers demeurent sensiblement les mêmes, peu importe le contexte municipal dans lequel ceux-ci sont appelés à travailler. D’ailleurs, la Loi sur la santé et la sécurité du travail (chapitre S-2.1) prévoit qu’un employeur doit assurer une formation, un entraînement et une supervision appropriés afin que la travailleuse ou le travailleur ait l’habileté et les connaissances nécessaires pour accomplir son travail de façon sécuritaire.

Le personnel nouvellement engagé à temps plein doit respecter les exigences du Règlement sur la formation des membres des services d’incendie. En vertu de ce règlement, un pompier exerçant son métier à temps plein doit avoir complété avec succès le programme de formation certifié par le diplôme d’études professionnelles (DEP) Intervention en sécurité incendie. D’autres exigences visent les techniciens en prévention, les officiers et les gestionnaires de brigades municipales lorsque ceux-ci sont engagés à temps plein.

Malgré l’absence d’exigences applicables aux pompiers volontaires ou à temps partiel, il est fortement recommandé que ces derniers suivent la formation offerte au Québec selon l’ordre proposé dans le tableau 3. Ayant été établi dans le même esprit que la Loi sur la santé et la sécurité du travail, soit dans la perspective de développer chez les individus des compétences particulières en lien direct avec le contexte de leur travail, les modules du programme de formation en sécurité incendie correspondent en effet à diverses catégories de tâches susceptibles d’être confiées aux pompiers dans le cadre d’interventions de combat contre l’incendie. La formation recommandée pour les officiers à temps partiel correspond quant à elle au profil Gérer l’intervention du programme Gestionnaire en sécurité incendie.

Par ailleurs, lorsqu’une municipalité demande à son service d’exercer d’autres responsabilités que la lutte contre les incendies, telles que le sauvetage nautique ou la désincarcération sur des scènes d’accidents routiers, elle devrait s’assurer que le personnel détient la formation appropriée aux tâches qu’il exerce.

Tableau 3 Formation recommandée10 pour les pompiers volontaires selon l’ordre dans lequel les cours devraient être suivis

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                                       |                                          |
                                       | MODULES DE FORMATION                     |
 ______________________________________|__________________________________________|
|                                      |                                          |
|                                      | (1) SANTÉ ET SÉCURITÉ AU TRAVAIL         |
|                                      |     (avant l’entrée en fonction)         |
|                                      | (2) NOTIONS RELATIVES À L’EXTINCTION     |
|               TÂCHES                 |     D’INCENDIE                           |
|                                      | (3) APPAREILS RESPIRATOIRES AUTONOMES    |
|                                      | (4) NOTIONS RELATIVES AUX BÂTIMENTS      |
|                                      | (5) MATÉRIEL D’INTERVENTION              |
|                                      | (6) MATÉRIEL D’INTERVENTION RELATIF À    |
|                                      |     L’EAU                                |
|                                      | (7) TECHNIQUES DE VENTILATION            |
|                                      | (8) PROCESSUS D’INTERVENTION POUR UN     |
|                                      |     BÂTIMENT DE FAIBLE HAUTEUR           |
|                                      | (9) INTERVENTION EN PRÉSENCE DE          |
|                                      |     MATIÈRES DANGEREUSES                 |
|                                      |__________________________________________|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|                                      |(1)| (2)| (3)| (4)| (5)| (6)| (7)| (8)|(9)|
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Présence sur une scène d’intervention |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|et assistance aux intervenants dans   |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|des tâches de soutien                 | X |    |    |    |    |    |    |    |   |
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Lors d’activités extérieures en       |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|soutien à une attaque:                |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Opération de véhicules d’intervention |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|(excluant les appareils d’élévation)  | X |    |    |    |  X |  X |    |    |   |
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Lors d’une attaque à l’intérieur de   |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|tout genre de bâtiment de faible      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|hauteur:                              |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Pompier formé (premier homme au feu)  | X |  X |  X |  X |  X |  X |  X |  X |   |
|Pompier apprenti accompagné d’un      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|pompier formé et expérimenté          | X |  X |  X |  X |    |    |  X |    |   |
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Intervention en présence de matières  |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|dangereuses                           | X |  X |  X |    |  X |  X |  X |  X | X |
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|
|                                      |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Lors de toute autre intervention:     |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|Pompier accompagné d’un pompier       |   |    |    |    |    |    |    |    |   |
|formé et expérimenté                  | X |    |    |    |    |    |    |    |   |
|______________________________________|___|____|____|____|____|____|____|____|___|         

10. En fonction du programme de formation actuellement disponible et menant au diplôme d’études professionnelles intitulé Intervention en sécurité incendie

ii.  L’entraînement

Le travail d’intervention en sécurité incendie requérant de la part de chaque individu la maîtrise de connaissances et d’habiletés particulières, ainsi que la réalisation de la part du groupe de standards élevés en matière de coordination, un service municipal doit, afin de maintenir constantes ces conditions, voir à l’entraînement régulier de son personnel.

La norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans un service d’incendie établit la fréquence des séances d’entraînement. Il y est notamment mentionné, au chapitre 3, qu’un programme d’entraînement consistant en un exercice mensuel représente un minimum pour le personnel d’un service de sécurité incendie susceptible d’être appelé à combattre un incendie de structure. Un nombre d’heures supplémentaires est toutefois recommandé lorsqu’une municipalité possède des équipements particuliers ou lorsqu’elle offre des services spécialisés. Un programme d’entraînement devrait tenir compte des risques particuliers à chaque milieu, en prévoyant notamment des exercices de simulation inspirés du contenu des plans d’intervention préparés pour les bâtiments susceptibles de présenter des difficultés pour les combattants contre l’incendie. De même, dans les cas où l’on procède au brûlage de bâtiments, il y aurait avantage à ce que les séances d’entraînement s’inspirent des dispositions de la norme NFPA 1403 Standard on Live Fire Training Evolutions.

iii.  Les plans d’intervention

Les plans d’intervention ont pour objet de planifier, pour les bâtiments représentant des risques de conflagration ou des caractéristiques particulières sur le plan de l’intervention, les stratégies qui permettront d’éviter l’improvisation sur les lieux d’un incendie. Ils contiennent des informations sur le potentiel calorifique des bâtiments, les particularités associées à leur construction, les dangers reliés aux types d’affectation ainsi que le nombre de personnes susceptibles de se retrouver sur les lieux selon les heures du jour ou le temps de l’année. Les plans d’intervention constituent donc une source de renseignements des plus importantes pour l’officier qui effectue l’analyse de la situation lors d’un incendie. Les procédures de préparation d’un plan d’intervention sont décrites à la norme NFPA 1620 Pre-Incident Planning.

(c)  L’organisation du travail

L’organisation du travail sur le théâtre d’un incendie constitue le dernier aspect associé à l’efficacité du personnel d’intervention. Elle réfère à la fonction de commandement dans le contexte d’interventions de combat contre l’incendie, aux directives et aux procédures encadrant la conduite des opérations ainsi qu’aux mesures et aux conditions entourant la sécurité des pompiers.

Pour gérer efficacement une intervention, il est important de s’appuyer sur un système de commandement clairement défini, applicable à tous les types de situation. Cela permet d’établir une structure et une coordination de la gestion des opérations d’urgence. La norme NFPA 1561 Fire Department Incident Management System constitue une référence très intéressante à ce sujet.

Les services de sécurité incendie peuvent aussi utiliser le Guide des opérations à l’intention des services de sécurité incendie, produit récemment sous l’égide du ministère de la Sécurité publique. Réalisé à partir d’un document développé au Service de prévention des incendies de Montréal, ce document est adapté à la situation de la majorité des services de sécurité incendie au Québec. Il est en quelque sorte un guide de bonnes pratiques, qui regroupe dans un seul produit les éléments essentiels pour préparer et planifier adéquatement les interventions d’un service d’incendie. Son utilisation devrait permettre:

— d’uniformiser les façons de faire des services d’incendie;

— de planifier l’acheminement des ressources en fonction des caractéristiques du territoire, des bâtiments et des ressources disponibles;

— de faciliter le partage des ressources entre les services d’incendie;

— de connaître les risques propres à chaque intervention, les moyens de les contrôler ainsi que les tactiques à mettre en oeuvre;

— de déterminer les besoins en formation du personnel.

Le Guide des opérations à l’intention des services de sécurité incendie n’a pas pour objet de remplacer la formation des pompiers ou des gestionnaires des services, mais il peut certainement constituer un bon point de départ pour améliorer les connaissances du personnel. La norme NFPA 1201, Standard for Developing Fire Protection Services for the Public, contient également d’autres éléments qui devraient servir à l’organisation des services de sécurité incendie.

En ce qui concerne la sécurité des pompiers, il faut savoir que la Loi sur la santé et la sécurité du travail demande à chaque employeur et aux travailleurs de rechercher et de mettre en application des moyens pour améliorer les conditions de santé et de sécurité du travail. La loi fait également mention des outils pour y arriver. Le premier de ces outils, le programme de prévention, est obligatoire pour tous les services de sécurité incendie. Il consiste en une planification d’activités visant à éliminer ou à contrôler les dangers auxquels sont confrontés les travailleurs et à établir des moyens à cet effet. Une municipalité peut donc, à l’aide d’un tel programme, se donner un calendrier d’acquisition de matériel et d’équipements d’intervention satisfaisant les normes de sécurité. La consultation de la norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans les services d’incendie peut être profitable à cette fin.

2.4.4 L’approvisionnement en eau

La disponibilité en eau et la fiabilité de son approvisionnement ont une influence directe sur l’efficacité de l’intervention. Le débit d’eau nécessaire à l’extinction varie en fonction du bâtiment impliqué dans un incendie. Il existe à cet effet différentes formules permettant d’évaluer le débit d’eau nécessaire. Il est donc important que le service de sécurité incendie possède une bonne connaissance du réseau d’alimentation en eau et de sa capacité dans les différentes parties du territoire. Une cartographie à jour du réseau d’aqueduc, montrant l’emplacement et le diamètre des conduites, devrait être disponible en tout temps dans la caserne et dans chaque véhicule. Il est également essentiel que la municipalité ait un programme d’entretien et de vérification de son réseau. De même, tous les poteaux d’incendie devraient être numérotés et identifiés par un code de couleur correspondant au débit disponible. La norme NFPA 291 Recommended Practice for Fire Flow Testing and Marking of Hydrants peut servir de référence à cet effet.

Lorsque le réseau d’approvisionnement en eau ne peut suffire aux besoins ou qu’il ne dessert pas tout le territoire, il devient nécessaire d’établir des points d’eau où pourront se ravitailler les camions-citernes. Ces points d’eau devraient être accessibles en tout temps et situés à une distance raisonnable des risques à couvrir afin d’assurer un débit d’eau approprié. La norme NFPA 1142 Standard on Water Supplies for Suburban and Rural Fire Fighting suggère différentes façons d’améliorer l’efficacité des interventions dans les secteurs dépourvus d’infrastructures de distribution d’eau.

2.4.5 Les équipements d’intervention

Le degré d’efficacité des interventions de combat contre l’incendie est finalement déterminé par le type et l’état des divers équipements mis à la disposition des pompiers. Un service de sécurité incendie doit disposer des véhicules et des accessoires nécessaires, en s’assurant que la fabrication, l’utilisation et l’entretien de ceux-ci respectent les standards conçus à cette fin. L’annexe 2 comprend une liste des principales normes applicables à ce chapitre.

Une attention particulière doit être accordée aux véhicules d’intervention, de pompage et de transport de l’eau, surtout lorsque l’on considère que le système de classement des municipalités utilisé pour la tarification d’assurance incendie comporte des standards assez stricts à cet égard. Règle générale, le Groupement technique des assureurs (GTA) recommande qu’un véhicule de première intervention ait moins de 15 ans, puis placé en réserve pour une période additionnelle de 5 ans. À la suite de cette période d’utilisation de 20 ans, le véhicule devrait préférablement être remisé. Compte tenu du poids financier que représente l’achat d’un tel équipement pour certaines municipalités, la GTA réduit ses exigences à l’endroit des municipalités dont les véhicules sont susceptibles d’être moins sollicités, soit ceux qui servent à protéger une population de moins de 5 000 habitants. Le GTA accepte ainsi pour ces milieux qu’une autopompe de première intervention ait plus de 15 ans, à la condition qu’elle subisse annuellement avec succès les épreuves de rendement de la pompe et de performance du véhicule sur la route stipulées dans la norme ULC-S515 Standard for Automobile Fire Fighting Apparatus.

1. La plupart des éléments de ce modèle sont détaillés dans les principales normes traitant de la planification organisationnelle et opérationnelle des services municipaux de sécurité incendie, comme la norme NFPA 1201 Standards for Developing Fire Protection Services for the Public et les projets de normes NFPA 1710 Standard for the Organization and Deployment of Fire Suppression, Emergency Medical Operations and Special Operations to the Public by Carreer Fire Departments et NFPA 1720 Standard on Volunteer Fire Service Deployment. Il peut être opportun de consulter afin de s’assurer que tous les aspects de la gestion des risques d’incendie soient pris en considération dans un exercice de planification de la sorte. La présentation de ces éléments à l’intérieur d’un modèle intégrateur, le traitement accordé à chacun des facteurs ainsi que les termes utilisés pour les désigner peuvent cependant varier d’un document à l’autre.

2. Association canadienne de normalisation, CAN/CSA-Q634-91 Exigences et guide pour l’analyse des risques, 1993, 52 pages.

3. Voir, entre autres, la liste des matières dangereuses avec quantités seuils retenues aux fins de la gestion des risques, dans: Commission de la santé et de la sécurité au travail,Planification des mesures d’urgence pour assurer la sécurité des travailleurs, Guide d’élaboration d’un plan de mesures d’urgence à l’intention de l’industrie, Québec, CSST, 1999.

4. Cela dit, il faut toutefois tenir compte du fait que l’usage dont il est fait mention au rôle est généralement l’usage dominant de chaque unité d’évaluation, tandis que l’on doit considérer ici l’usage représentant la classe de risques le plus élevée.

5. Telles que présentées dans le modèle, les mesures de prévention viseraient essentiellement à réduire l’occurrence des incendies. Au sens strict, c’est en effet le rôle des mesures de prévention que d’empêcher un événement néfaste de se produire. On sait cependant qu’en matière de sécurité incendie, plusieurs mesures de la sorte vont également avoir pour effet, le cas échéant, de réduire l’impact d’un éventuel sinistre. En plus d’aider au développement d’attitudes empreintes de prévoyance et de prudence à l’égard du phénomène de l’incendie, certains programmes d’éducation du public, par exemple, mettront l’accent sur une transmission rapide de l’alerte aux services de secours ou sur le développement de réflexes appropriés au moment d’un incendie. En réduisant les besoins en opérations de sauvetage ou en facilitant l’intervention des pompiers, ces comportements auront généralement un effet sur le niveau des pertes humaines ou matérielles.

6. COLEMAN, Ronny J. Residential Sprinkler Systems, Quincy, National Fire Protection Association, 1991, p. 68-69.

7. Ces 2 normes ont été approuvées par le Comité technique de NFPA le 16 mai 2001. Le texte définitif de chacune d’elles doit cependant être révisé et recevoir l’approbation du Conseil des normes de l’organisme, au mois de juillet 2001, avant de faire l’objet d’une diffusion.

8. Office of the Fire Marshall of Ontario, Fire Ground Staffing and Delivery Systems Within A Comprehensive Fire Safety Effectiveness Model, Ministère du Solliciteur général et des Services correctionnels, 1993, 49 pages.

9. Service d’inspection des assureurs incendie, Évaluation de la protection du public contre l’incendie, Groupement technique des assureurs inc., 1987.

10. En fonction du programme de formation actuellement disponible et menant au diplôme d’études professionnelles intitulé Intervention en sécurité incendie.

Décision, a. 2.